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“十四五”时期如何加强民法典普法工作

  民法典是“十四五”时期普法的重点。未来民法典的普法应坚持需求导向、目标定向、科学规划、形式多样原则。领导干部的民法典普法应突出实施好民法典重大意义、民法基本原则和基本制度的宣传教育;青少年的民法典普法应尊重青少年成长规律、教育规律,突出民法价值引领,培养积极、负责任公民;广大群众的民法典普法要贴近生活,既要重视权利教育也要强调权利界限和义务教育,要重点关注老年人和小微企业的民法典教育,使优质普法资源向基层下沉。

  德国法学家耶林曾言:“不是公法而是私法才是各民族教育的线]有学者指出,法治的历史充分说明,没有民法和民法传统的社会,要实行法治是极其困难的,甚至是不可能的。[2]“宪法是万法之父,民法是万法之母。欲明宪法,先知民法。”[3]《中华人民共和国民法典》(以下简称“民法典”)已于2020年5月28日通过。民法典通过的第二天,中央局就围绕“切实实施民法典”举行集体学习,习总在讲话中指出:“要广泛开展民法典普法工作,将其作为‘十四五’时期普法工作的重点来抓”。[4]“广泛开展民法典普法工作”是对普法对象广度的要求,民法典的普及不能局限于某一个或某几个重点群体。“将其作为‘十四五’时期普法工作的重点来抓”是对民法典普法工作长期性和重要性的强调,民法典的普及不可能通过一两场报告、讲座即可完成。做好“十四五”时期民法典普法工作,应该坚持需求导向、目标定向、科学规划、形式多样等原则,分别针对领导干部、青少年和社会大众制定不同的普法规划。

  民法典共7编1附则、1260条、10万多字,是我国法律体系中条文最多、体量最大、编章结构最复杂的一部法律。对于这样一部厚重的法典,即使是民法专业人员,也不可能做到如数家珍。对于非民法专业人员、尤其是非法律专业人员,要求其全面学习掌握民法典既无必要也不现实。“需要”是最好的老师,年龄不同、行业不同、职位不同,乃至财富拥有的不同,对民法的需求不同。需要又有个人需要、工作需要、组织需要等不同类别。要让民法典走到群众身边、走进群众心里,要让民法典的普法工作取得实效,就应瞄准不同群体的不同需要,精准供给,力戒“大水漫灌”、轰轰烈烈搞形式主义、走过场。即使做不到根据个体需要绝对精准,也应尽可能细分普法对象实施相对精准普法。比如,针对领导干部的民法典教育培训要突出领导干部的岗位职责需求,要使领导干部在掌握基本民事法律知识、认真对待民事主体合法权益、妥当处理公权私权关系上下功夫;针对青少年的民法教育要根据青少年成长规律和教育规律,贴近不同年龄段的民事法律知识需求,从最基本的家庭权利义务、学习生活权利义务关系入手,满足成长中青少年的民法知识需求;针对社会大众的民法宣传应突出婚姻家庭、遗产继承、人身财产权的保护等基本知识的普及。当然,普法对象的划分还应更加具体,比如针对社会大众的民法典普法,至少应当针对相关群体对民法的特殊需求,专门量身打造。“十四五”民法典普法,需求导向是应当坚持的首要原则。

  法治精神是在民法原则的基础上形成的,民法最充分地体现了现代法治的价值。[5]法治中国的实现需要时日,民法典普法是一项长期性工作,是“十四五”普法的重点,也应该成为未来很长一段时期普法的重点。

  未来民法典的普法,要坚持目标导向,确立总目标和不同阶段的具体目标,协调好需求和目标的关系。对于领导干部的民法典教育培训,要以保护民众合法权益、正确处理公权私权关系、发展市场经济、提高治理能力为目标,突出平等、自愿、公平、诚信等民法基本原则、基本精神的教育培训。对于青少年的民法典教育,要以具备基本民法素养、培育基本民法精神为总目标,根据不同年龄阶段的特点,设置具体目标,既要重视基本知识的普及,更要强化权利及权利界限教育、义务教育,要将民法原则教育贯通到整个过程。对于普通群众的民法典普法,要从权益保障和全民守法的高度,既要重视权益保护,也要强调权利界限及义务的宣传,突出规则意识、守法用法意识。

  今年是“七五”普法收官之年。回顾“一五”至“七五”普法,成绩不容否定,但普法缺乏科学规划及规划缺乏刚性的问题比较突出。民法典的普法,是一项基础性长期性工程,民法典纳入青少年国民教育需要科学规划,要从中小学法治教育大纲、教材及师资队伍建设等方面全面规划。领导干部和普通民众的民法典普法也应当科学规划,统筹部署,有节奏地开展,避免多头普法、重复普法、低效甚至无效普法。

  多样的群体、多元的需求,需要多样、丰富的供给形式。普法要力戒应付、走过场、凑数字等诸多形式主义。民法典的普法,要以满足不同群体对于民法的需求为出发点,充分利用好传统和现代的各种形式,面向实践、不留死角,让民法真正走到群众身边、走进群众心里,解决群众的困惑、难题甚至纠纷。

  总之,面对博大精深、体量庞大的民法典,其宣传普及工作必须分门别类、有的放矢,提高针对性、突出实效性。

  第一,要让领导干部充分认识到实施好民法典是保障民事主体权益实现和发展的必然要求。民法是权利法,民法典是以权利为要素构建起来的权利大厦。权利是借助于“法之力”保障的民事利益,权利的核心是利益。实现好、维护好、发展好人民的根本利益,首先应当实现好、维护好、发展好人民的权利。民事权利的实现与发展,既需要民事权利受到侵犯或有侵犯之虞时得到公权力的保护或裁决,也需要公权力创造权利实现的条件,如不动产权利转让的登记。民事权利是老百姓的根本利益之所在,领导干部不了解基本民事权利,就意味着不了解民众的基本需求,为人民服务很可能被沦为一句空话。

  第二,要让领导干部充分认识到实施好民法典是发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度的必然要求。民法源自古罗马法,罗马法包含着资本主义时期的大多数法权关系,[6]是“商品生产者社会第一个世界性法律”。[7]民法表达的是商品生产与交换的一般条件,包括社会分工与所有权、身份平等、契约自由。德国著名法学家耶林说:“罗马帝国3次征服世界,第一次靠武力,第二次靠宗教,第三次靠法律,武力因罗马帝国灭亡而消亡,宗教随民众思想觉悟的提高、科学的发展而缩小了影响,惟有法律征服世界是最为持久的征服。”[8]其实,罗马帝国征服世界的法律主要是民法,罗马查士丁尼皇帝时期编纂的《国法大全》也叫《民法大全》。民法的历史表明,民法的发达程度与市场经济的繁荣程度呈正相关。民法典是民事基本规范的系统整合,是市场经济的基本法。市场交换的主体(自然人、法人和非法人组织)、对象(权益)、工具(合同等)及交换脱轨的救济(违约、侵权)等基本制度均由民法典规定。领导干部学习民法,应当对民法典建立的市场经济制度基本框架有所了解,要对市场经济运行的基本制度有所把握。此外,民法典以法典的形式肯定了社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度,意义深远,在固根本的同时,有利于稳预期和利长远。

  第三,要让领导干部充分认识到实施好民法典是提高治国理政水平的必然要求。提高党的治国理政水平,一项重要任务就是规范约束公权力,避免公权对私权的不当侵犯。领导干部是公权力的执掌者,公权力与私权利的关系错综复杂,只知道自己手中的公权力是无法行使好公权力的,只有既知公权,又明私权,且懂公权限制私权的基本准则,方可妥当行使公权,维护和实现私权。比如,公权限制私权的基本准则是:目的的正当性(公共利益)、形式的正当性(法定性)、程序的正当性(可参与性和可救济性),以及征收征用情形补偿的公正性(及时合理补偿)。领导干部如果掌握了这些公权力限制私权利的基本要求,在诸如疫情防控、征收征用、“合村并居”等活动中涉及限制民事权利时,多问问是否符合公共利益标准、是否有法律依据、是否履行了正当程序、是否给予了公正补偿,就会减少社会矛盾,降低舆情风险。

  民法典规定的基本原则有平等、自愿、公平、诚信、守法和公序良俗、绿色。民法典规定的这些基本原则,是整部民法典的灵魂,是贯穿民法典的价值主线。如民法典不仅在总则编规定了民事活动应当遵守平等原则及主体平等,而且在分编规定了各种产权平等受保护,婚姻家庭男女平等,家庭成员应当维护平等、和睦、文明的婚姻家庭关系,继承权男女平等。再如民法典在总则编规定了民事活动的自愿原则,在各分编分别规定了契约自由、婚姻自由、夫妻财产自由约定、遗嘱自由等。还如民法典在总则编规定了公平原则及显失公平法律行为的撤销制度,在合同编规定了情势变更导致的合同变更和撤销制度,在侵权责任编规定了双方均无过错行为的公平补偿制度。应该说,在民法的诸原则中,平等是最基本的原则,自愿是最核心的原则。民法的奥秘就在于意思自治,而立基于意思自治基础上的自主参与、自己责任是社会发展和经济繁荣的活力之源,也正是在这个意义上,我们说意思自治是一个社会的发动机。而民法的公平、诚信、守法和公序良俗及绿色等原则,更像是为自由发展的民事主体奠定基本遵循、划定底线。对于领导干部而言,对基本原则的深刻学习领会是打开民法典的钥匙,是提高科学立法、严格规范公正文明执法、公正司法能力的关键。掌握了基本原则,就不会犯方向性、原则性的低级错误,就会逐渐树立民法精神、民法思维,进而培育法治精神。

  民法博大精深、规则复杂,专业术语众多。领导干部学习民法,应重点掌握基本的主体制度、权利制度、行为制度、责任制度、婚姻家庭制度及继承制度,这是领导干部学习把握民法的基础,也是深刻领会民法基本原则的基础,更是正确行使权力、保护民事权益的基础。而在基本制度之外,民法典在不少地方直接规定了政府和有关组织的责任,如因发生突发事件等紧急情况,监护人暂时无法履行监护职责,被监护人的生活处于无人照料状态的,被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门应当为被监护人安排必要的临时生活照料措施。民法典规定的类似职责不少,这是需要领导干部特别关注的。

  法治教育线 年美国国会通过的《法治教育法案》(Law-Related Education Act of 1978),将法治教育(law-related education)定义为“用与法律、法律程序、法律系统及它们赖以为基础的基本原则和价值观相关的知识和技能装备非法律专业人员的教育”。[9]莱明(Leming)与海利(Healy)认为,法治教育是“一种有组织的学习经历,它向教师和学生提供理解法律制度赖以建立的价值和原则的机会”。[10]日本关东律师协会联盟于2002 年发表了题为《为了青少年的法教育》的宣言,将法教育定义为:以非法律专业人士为对象的、使其掌握有关法律法规、法律程序、法律制度以及奠定它们基础的基本原则和价值观等方面的知识和技术的教育。其特征是让受教育者掌握自由、公正的主义社会所必需的,基于自由、公正、责任等原则的思考方式。[11]

  从法治教育的历史来看,法治教育就是以青少年为重点对象的法律知识、法律原则和价值观教育,主要内容涉及知识、技能和价值观三个方面。如美国法治教育的主要内容包括知识(核心概念包括法律、权力、公正、自由和平等)、技能(研究、思考、交流与社会参与)和态度、信念、价值观三部分。[12]法治教育的目标是培养积极的、有法治精神的、负责任的公民。

  青少年一直是我国普法的重点。从过去30多年普法的历程来看,青少年普法教育在摸索中前进,取得了一定进展,但存在的问题必须面对。有学者认为,当前中小学法治教育主要存在四个方面的问题:育人目标不够凸显,法治观念和法治精神的培育仍待加强,课堂教学的形式不能满足法治教育的要求,法治教育的师资比较匮乏。[13]总的来看,我国青少年法治教育还处于碎片化的法律条文教育、知识教育、说教教育阶段,没有充分结合青少年的学习、生活实际,缺少价值观的引导与渗透,在培养青少年知权利、明义务、守规矩、懂责任等方面还很欠缺。而中小学法治教育之薄弱,也体现在法治教育教材的“四重四轻”,即:重知识传授,轻观念和能力培养;重灌输说教,轻互动实践;重法制,轻法治;重知法、守法好公民培养,轻具备法治能力的积极公民培养。各阶段教材缺乏统筹规划,内容简单重复比较多,生动性、可读性、趣味性不够。

  在我国,民法是青少年普法教育的一项重要内容,民法教育存在与法治教育同样的问题。“十四五”时期及之后的民法典教育,应当针对当前法治教育教材及实践中存在的突出问题,从教学大纲改革入手,优化法治教育教材,创新内容和形式。在内容上突出与各年龄阶段生活、学习相关的民事基本知识教育,如自然人民事行为能力、父女权利义务关系、隐私与个人信息保护、基本财产权制度等;突出平等、自愿、公平、诚信、公序良俗等基本原则教育,将价值引领贯穿于中小学法治教育的始终。在形式上更加重视活动、项目和实践等参与式法治教育,让学生从被动听适当转向做中学、参与中悟,切实提高民法典普法的实效,提高学生运用民法分析问题、处理问题的能力,树立民法精神和民法思维。

  社会大众的民法典普法,很难像对青少年那样进行系统规划、长期开展。在内容设计上,应当更加突出实用性、操作性,以社会大众普遍关注的热点、难点问题为重点。在形式上,要突出多样性、力求全覆盖,从而满足不同年龄段、不同行业、不同地域、不同民族、不同文化水平群众的需要。以下特别强调三点:

  首先,要重视权利教育。民法是权利法,民法典的普法自然应以权利为中心,突出权利种类、权利实现、权利维护、权利救济,尤其是民法典新规定的居住权、隐私权、土地经营权等新型权利。一方面,要加强权利种类、权利实现的宣传教育,让广大群众知道自己享有哪些权利,如何实现权利。民法典规定的权利类型有人格权、身份权、物权、债权、知识产权和股权等类型,在每一类权利之下,又有众多具体权利或者次级权利类型,如自然人的人格权包括生命权、身体权、健康权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权、婚姻自主权等具体权利,物权包括所有权、用益物权、担保物权,而用益物权又包括国有土地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地经营权、居住权、地役权等具体权利。要给广大群众盘点清楚可能享有的具体权利及其实现方式,更多地从自由、选择、活学活用的角度宣传权利。因为,权利即自由,多掌握一种权利,就多一份选择、多一种方法。比如,对于老年再婚者而言,知道了民法典新创设的居住权制度,就可以为无房的配偶设定居住权(需到登记部门登记),赋予配偶有生之年无偿居住的权利,以保障其晚年住房需要,同时给子女留下房屋所有权,从而比较好地平衡再婚配偶和子女的利益冲突。对于农村土地承包经营户而言,知道了民法典新规定的土地经营权制度,就可以通过创设土地经营权实现担保融资。再如,民法典对夫妻债务、遗嘱形式及效力等作出了实质性修改,这对于老百姓权利实现有重大影响,需要重点普及。另一方面,要加强权利维护及其救济的宣传。权利需要维护,“有权不使、过期作废”在民事生活中是存在的,比如,对他人遗产的受遗赠权如果在知道受遗赠权后60日不明确表示接受,将被视为放弃受遗赠;基于重大误解实施的民事法律行为,行为人有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销,但重大误解的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起90日内没有行使撤销权的,撤销权消灭。权利受到侵犯后要及时行使救济权,超过诉讼时效(民法典规定的一般诉讼时效是3年)就得不到法律的保护。

  其次,要重视权利界限的教育。需要特别强调的是,权力有边界,权利也有其界限;权力不得滥用,权利同样不得滥用。从我国的实践来看,权力滥用存在,权利滥用的现象也比较普遍。《日本民法典》[14]第一条(基本原则)的规定中,明确规定私权应服从公共福利;行使权利及履行义务时,应恪守信义,诚实实行;不许滥用权利。在第三章所有权部分,第一节的标题即为“所有权的界限”,突出权利的界限。《德国民法典》[15]第二百二十六条规定“权利的行使不得以损害他人为目的”,第九百零三条关于所有权人的权限的规定中,首先规定“在不违反法律和第三人利益的范围内,物的所有权人可以随意处分其物,……”,第九百零四条规定了紧急状态情形对所有权的限制,第九百零五条规定了土地所有权的限度。《意大利民法典》[16]第八百三十三条规定所有权人不得从事旨在损害或者骚扰他人的活动,第八百三十四条至第八百三十九条分别规定了为公共利益进行的征用、紧急情况征调及对有关企业的约束、物资储备、对涉及国民生产利益或者公共利益的财产实行的征收等财产权限制。《韩国民法》[17]第二条(诚实信用)规定权利的行使和义务的履行,应恪守信义,诚实履行;权利不得滥用。我国民法典在第七条规定“民事主体从事民事活动,应当遵循诚信原则,秉持诚实,恪守承诺”的同时,在第一百三十二条又规定:“民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益”。此外,第八十三条、第三百八十四条对营利法人出资人滥用出资利和法人独立地位、地役权人滥用地役权等作出了禁止性规定和相应的救济措施。总的来看,诚信是民法的帝王条款,禁止权利滥用是民法的基本精神,权利的正当行使是权利实现、利益协调、纠纷预防的重要方面。在民法典的普法过程中,一定要加强权利正当行使及不得滥用的教育,这对于权利意识、规则意识的形成至关重要,对于提高社会治理能力、和谐社会的构建也至关重要。

  最后,要重视民事义务的教育。民法典第一百三十一条规定,“民事主体行使权利时,应当履行法律规定的和当事人约定的义务。”义务即担当、责任,多明晰一些义务,就可能少一些纠纷、多一份担当和责任。民法规定的义务既可能是积极的作为,如承租方支付房租的义务;也可能是容忍他利行使的消极不作为义务,如不干涉他人行使房屋所有权;还可能是兼具权利属性的义务,如父母对未成年子女的抚养、教育和保护义务。民法典新设定的或予以明确的义务不少,掌握这些义务,就有利于减少矛盾、保障权利、维护和谐。比如,民法典规定了民政部门在特殊情形的临时监护义务,这对于无缝隙保护无行为能力人或限制行为能力人有重大意义。再比如,如果了解了民法典关于“物业服务人已经按照约定和有关规定提供服务的,业主不得以未接受或者无需接受相关物业服务为由拒绝支付物业费”的规定,就不至于以“未接受相关物业服务为由”和物业公司对簿公堂。当然,民法典对以往民事规定的延续,也不见得大家都已掌握。比如,很多人不知道儿媳对公婆、女婿对岳父母无法定赡养义务(也很难有继承遗产的权利),很多人不知道民法典规定的家庭成员仅仅包括配偶、父母、子女和其他共同生活的近亲属,不包括公婆和岳父母,以至于在家庭关系处理中对儿媳、女婿提出过高的要求,从而影响到家庭关系的妥当处理。民法倡导互相帮助、和睦相处的良好家风,但良好家庭关系的维护一定要在基本权利义务明晰的基础上,履责尽责、相互鼓励,追求更高的境界,不顾实际地一味拔高标准、出于自己的感情而给他人提出过高的要求往往适得其反。

  民法是社会生活的百科全书。要让广大老百姓明权利、知义务,还需民法典的宣传教育再往基层走、往心里走。要贴近生活,突出家庭成员权利义务明晰、财富保障传承和风险防范需求,紧紧围绕大家最为关心的婚姻家庭、财产继承、小区业主权利行使和物业关系处理等展开,不仅要让老百姓知道如何维护权利,也要让其知道如何妥当履行义务;不仅要让其知道遵守法律,更要让其懂得活学活用民法合理安排生活、妥当处理关系,善于运用民法典修身齐家、和睦邻里、积累财富、稳妥交易、防范风险、处理纠纷,从而美好幸福生活。

  民法典与每一个人关系密切,因此,需要广泛宣传教育。但从近年来的纠纷类型、上当受骗及其他权益受损情况来看,老年人、小微企业的民法典普法工作应首先予以保障。

  从近年来的新闻报道和纠纷类型来看,老年人已然是权益容易受到侵犯的一个主要群体。无论是投资上当、集资,还是以房养老骗局,其对老年人及其家庭的影响是巨大的。而基本民法知识缺乏,民事法律风险防范能力低是老年益受损的主要原因。对老年人的民法典普法,内容上应针对老年益受损的主要类型,突出讲清、讲透相关纠纷类型中的基本权利义务关系,尤其是导致老年利受损的主要法律风险点;形式上要结合老年人的特点和活动规律,走到老年人身边、走到老年人活动密集的地方去,用老年人喜闻乐见、易于接受的方式,通过典型案例解析等,让老年人对基本民事法律关系有所了解,切实提高风险防范能力。

  民法典的普法还应突出对小微企业的特殊关照。“小微企业不仅是吸纳就业的‘主力军’,更是激励创新、带动投资、促进消费的重要‘生力军’。”[18]但小微企业的法律意识、合规意识淡薄,依法防范风险能力低下。面对日益增加的法律顾问成本,小微企业的合规和风险防范需求很难通过自己聘用法律工作人员或法律顾问形式得到满足。民法是市场经济的基本法,与企业关系非常密切。民法典的普法,应当专门针对小微企业进行规划设计,以物权担保、合同订立、违约及侵权风险防范等为重点,加大对小微企业普法的支持力度。

  我国的优质法治教育资源主要分布在北京、上海等法学院校和研究机构比较集中的几个城市。北京市海淀区人民法院可以邀请到北大、清华、、法大、中国社会科学院等著名高校和法学研究机构的名家解读民法典,而这在很多中部、尤其是西部边远地区是很难实现的。前不久,中宣部等八部门印发通知,部署学习宣传民法典,要求“推动民法典进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位”。贯彻落实中央要求,关键的一点就是如何保证普法优质资源向基层下沉。为此,建议中央普法主管部门根据民法典普法的要求,组织优质普法资源,开发个性化、多样化的普法产品,免费提供给地方、尤其是落后地方的基层单位使用。

  [1][德]耶林.为权利而斗争[A] .为权利而斗争—梁慧星先生主编之现代世界法学名著集[M].北京: 中国法制出版社,2000:37.

  [4]习.充分认识颁布实施民法典重大意义,依法更好保障人民合法权益[J].求是,2020(12).

  [11] [日]关东律师协会联盟.法教育指导纲要(方案)[J].沈晓敏,刘晓萍译,全球教育展望,2016(2).

  [12]蒋一之.培养积极公民的另一种努力——美国中小学法治教育述评[J].外国中小学教育,2003(9).

  [18]李克强为何把支持小微企业发展摆到这么重要的位置?[EB/OL].中国政府网,,2020-09-21.

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